Tesis doctorales: TESEO

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Ministerio de Universidades - Gobierno de España

Título: THE WATER FRAMEWORK DIRECTIVE, PARADIGM SHIFT OR UNREALIZED PROMISES? A CRITICAL EVALUATION OF ITS IMPLEMENTATION FROM A BOUNDARY, ECONOMIC AND SOCIO-POLITICAL PERSPECTIVE.
Autor: Hernández-Mora Zapata, Nuria
Universidad: Universidad de Sevilla
Departamento: Geografía humana
Fecha de Lectura: 03/10/2016
Programa de doctorado: Programa Oficial de Doctorado en Geografía
Dirección:
- DEL MORAL ITUARTE, LEANDRO (DIRECTOR)
Tribunal:
- Embid Irujo, Antonio (PRESIDENTE)
- Paneque Salgado, Pilar (SECRETARIO)
- SUBIRATS HUMET, JOAN (VOCAL)
- GARRIDO COLMENERO, ALBERTO (VOCAL)
- RIBAS PALOM, ANNA (VOCAL)
Descriptores:
- GEOGRAFIA
Localización: SERVICIO DE DOCTORADO. UNIVERSIDAD DE SEVILLA

278277_861986.pdf

Marcador: https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarRef.do?ref=1292979Añadir a favoritos.
Resumen:
SUMMARY: The approval of Directive 2000/60/EC, better known as the Water Framework Directive (WFD), resulted from efforts to create a coherent approach to water policy at the European scale. It requires surface waters (rivers, lakes, wetlands and transitional and coastal waters) to attain good ecological and chemical status and establishes quantitative and chemical standards for groundwater. The WFD required a significant shift in priorities, goals and operational procedures by placing the emphasis on ecosystem protection and ecological health as a means to guarantee the availability of sufficient good quality water to meet sustainable needs. By establishing the river basin as the pre-eminent geographical scale for water management, it also explicitly recognized that any policy aiming at protecting European waters necessarily had to deal with the policies that guided activities in the surrounding watershed. The discussion and approval of the WFD coincided with a growing debate about, and advocacy for, a paradigm shift in water management. The shift was the expression, in the field of water resources management, of a transformation in the way we understand the relationship between society and nature, reflecting changes in other realms of our socioeconomic environment. The new approach results from the need to acknowledge the hybrid nature of water, emphasizing the complexity of the ecological, socioeconomic, technological, cultural and institutional processes that are intertwined in discourses and understandings of water. Claims about the legitimacy of intervention no longer reside exclusively in the realms of authority and privileged knowledge. Rather, legitimacy now depends on shared definitions of both problem and potential solutions. The evolving water management paradigm thus results from the fact that we are dealing with complex and reflexive socioecological systems and there are diverse incommensurable and equally valid interpretations of our physical environments. In the context of uncertainty, complexity, differing world views and high stakes that characterize water management challenges, new governance approaches have been offered as panaceas to effectively handle them. Most significant among them is the Integrated Water Resources Management (IWRM), which promotes the principles of integration, participatory management approaches, and the use of economic instruments to achieve water policy goals. The WFD is perhaps the most comprehensive and far reaching attempt to align water management policy and practice along these principles. An evaluation of its implementation can therefore throw some light on the potential for these management prescriptions to successfully deal with the challenges that are inherent to problems of complex socio-ecological systems This dissertation contributes to a significant body of scholarly work that has studied the European experience with the WFD by critically analyzing the experience of its implementation from three complementary theoretical perspectives that refer three of the four pillars of the WFD: the scalar choices that derive from the application of the IWRM approach to water resources management that the WFD embodies; the use of economic instruments to achieve water policy goals; and the emphasis on public information, consultation and participation to legitimize water planning and management decisions and improve the effectiveness of the Directive. Through the analysis of the geographically specific case of Spain, it questions the underlying assumptions that justify this approach to European water governance and tries to discern whether the policy goals have been met. The analysis is presented through three articles that have been published in peer reviewed academic journals and a fourth publication, of a more normative nature, that reviews the evolution of water policy in Spain with a particular focus on the post-WFD implementation period. The first article (Chapter 4) summarizes the state of the art of the current debate on scalar politics and water governance. In this context, the paper reviews the territorial and organizational evolution of river basin authorities in Spain, since their origins in 1926 as Confederaciones Sindicales Hidrográficas, to their situation in 2015, in light of the current critical approach to the river basin as the unquestionable scale for water governance. It analyzes the complex process of adjustment of the river basin management approach to the political-administrative division of the state into increasingly powerful Autonomous regions that emerged with the advent of democracy in the 1970s, and the ensuing reconfiguration of areas of influence, division of authority, and emergence of power conflicts that are still unresolved. The paper argues that when discussing 'spatial fit' issues dealing with natural resources management, special attention should be given to ensuing changes in social relationships and power structures that each option entails, within their specific historical and geographical context. The second article (Chapter 5) discusses the way economic instruments are being promoted as a desirable alternative to public sector action in the allocation and management of natural resources. The case of water is at the vanguard of these processes and is proving to be particularly contentious. In the European Union water policies are increasingly emphasizing the application of economic instruments to improve the allocative equity and economic efficiency in the use of scarce resources. However, there are few analyses of how these instruments are really working on the ground and whether they are meeting their objectives. The paper aims to contribute to this debate by critically analyzing the experience with water markets in Spain, the only country in the European Union where they are operative. It looks at water permit sales during the 2005-2008drought period using the Tajo-Segura transfer infrastructure. The paper describes how the institutional process of mercantilización of water works in practice in Spain. It shows that the use of markets requires an intense process of institutional development to facilitate and encourage their operation. Additionally it argues that these institutions tend to favor the interests of clearly identifiable elites, instead of the public interest they supposedly promote. The third article (Chapter 6) looks at the shift from hierarchical-administrative water management toward more transparent, multi-level and participated governance approaches that has brought about a shifting geography of players, scales of action, and means of influencing decisions and outcomes. In Spain, where the hydraulic paradigm has dominated since the early 1920s, participation in decisions over water was traditionally limited to a closed water policy community, made up of economic water users, primarily irrigator associations and hydropower generators, civil engineering corps and large public works companies. The river basin planning process under the WFD presented a promise of transformation, giving access to non-economic water users, environmental concerns and the wider public to water-related information on planning and decision-making. This process coincided with the consolidation of the use of Information and Communication Technologies (ICTs) by the water administration, with the associated potential for information and data generation and dissemination. ICTs are also increasingly used by citizen groups and other interested parties as a way to communicate, network and challenge existing paradigms and official discourses over water, in the broader context of the emergence of 'technopolitics'. The paper investigates if and in what way ICTs may be providing new avenues for participated water resources management and contributing to alter the dominating power balance. We critically analyze several examples where networking possibilities provided by ICTs have enabled the articulation of interest groups and social agents (what we call citizen water networks - CWN) that have, with different degrees of success, questioned the existing hegemonic view over water. The critical review of these cases sheds light on the opportunities and limitations of ICTs, and their relation with traditional modes of social mobilization in creating new means of societal involvement in water governance. It also shows that the low democratic profile of current water management institutions in Spain clearly hinders ICTs' potential to democratize decision-making processes. Without a real willingness to open up true spaces of deliberation where all actors can participate in conditions of equality, the role of ICTs will remain one of strengthening CWNs' organizational capabilities and ability to obtain and generate information, but will not alter the basic framework for water policy-making. The final article (Chapter 7) complements the more theoretical focus of the previous chapters and from a normative perspective analyzes the evolution of Spanish water policy since the approval of the 1985 Water act. It focuses on the post-WFD implementation period (from 2003 onwards) and on the role economic water users, environmental interests and engaged citizens have played in the achievement of some key WFD-related water policy goals: environmental objectives; public and user participation in water planning and management; and use of economic instruments to achieve water policy goals. Relying on a review of different examples and experiences, the paper concludes that the necessary transformation in water policy goals, operations and procedures required by the implementation of the WFD has not taken place. The traditional water policy community has resisted this transformation and largely continues to dominate water policy decision-making. At the same time, in the context of the WFD a variety of citizen water networks that defend the patrimonial values of water have developed and consolidated and can play a significant role in the consecution of this transformation. In any case, the reforms along the three key WFD-axis analyzed have been more formal than substantial, and the key decisions over water continue to respond to the interests and priorities of the traditional water policy community. RESUMEN: La Directiva 2000/60/EC o Directiva Marco del Agua (DMA) aspira a dar un enfoque coherente e integrado a la política de aguas en Europa. Establece el objetivo de alcanzar el buen estado ecológico y químico de las aguas superficiales (ríos, lagos, humedales y aguas de transición y costeras) y el buen estado cuantitativo y químico de las aguas subterráneas. Su implementación exige un cambio de prioridades, objetivos y procedimientos al poner el énfasis en la protección del buen estado como instrumento para garantizar la disponibilidad de suficiente agua de calidad para cubrir las necesidades sostenibles. Al establecer la cuenca hidrográfica como la escala geográfica prioritaria para la gestión del agua, también reconoce explícitamente que cualquier política dirigida a proteger las aguas europeas necesariamente tiene que abordar aquellas que afectan las intervenciones en el territorio. El proceso de elaboración y aprobación de la DMA coincidió con un debate creciente sobre la necesidad de transformar el paradigma dominante en la gestión del agua. El nuevo enfoque resulta de la necesidad de reconocer la naturaleza híbrida del agua, poniendo de relieve la complejidad asociada a los procesos ecológicos, socioeconómicos, tecnológicos, culturales e institucionales que se entremezclan e influyen en los diversos discursos y maneras de entender el agua. La legitimidad de las decisiones sobre política y gestión del agua ya no reside exclusivamente en el ámbito de la autoridad y el conocimiento experto, sino que depende de la identificación compartida de los problemas y de las posibles soluciones. El nuevo paradigma de gestión del agua deriva de su consideración como parte de socioecosistemas complejos y reflexivos, y de que hay diversas e inconmensurables maneras de interpretar nuestro entorno natural, todas ellas reflejo de diferentes perspectivas igualmente legítimas. En el contexto de incertidumbre, existencia de distintas interpretaciones de la realidad y fuertes intereses en juego que caracteriza los retos de la gestión del agua, han emergido nuevos enfoques de gobernanza que se ofrecen como fórmulas para abordarlos. El más significativo es la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), que promueve los principios de integración, gestión participada y la utilización de instrumentos económicos. La DMA es quizás el intento más ambicioso de alinear la política y gestión del agua con estos principios. El análisis de su implementación puede, por tanto, ayudar a evaluar el potencial de estas propuestas para abordar con éxito los retos inherentes a la gestión de socioecosistemas complejos. Esta tesis doctoral contribuye a un corpus creciente de trabajos académicos que estudian la DMA. Analiza críticamente su implementación desde tres perspectivas complementarias que se refieren a tres de los cuatro pilares que la estructuran: la elección de la cuenca hidrográfica como escala preferencial de gestión del agua; el uso de instrumentos económicos para alcanzar los objetivos de política de aguas; y el énfasis en la información, consulta y participación pública para legitimar las decisiones y mejorar la efectividad de la Directiva. A través del análisis de la experiencia española, se cuestionan los supuestos subyacentes que justifican este enfoque para la gobernanza del agua en Europa y trata de discernir si se alcanzan los objetivos marcados. El análisis se presenta a través de tres artículos publicados en revistas académicas y una cuarta publicación, de carácter más normativo, que repasa la evolución de la política de aguas en España centrándose en el período posterior a la trasposición de la DMA al ordenamiento interno. El primer artículo (Capítulo 4) se centra en los debates sobre la articulación de la cuenca hidrográfica como escala incuestionable para la gobernanza del agua. Desde esta perspectiva, repasa la evolución de los organismos de cuenca en España, desde su origen como Confederaciones Sindicales Hidrográficas en 1926, hasta su situación en 2015. Analiza el complejo proceso de ajuste de la gestión del agua por cuencas hidrográficas al nuevo marco político administrativo del Estado de las Autonomías que surge de la transición democráctica, con la consiguiente reconfiguración de ámbitos de influencia, espacios competenciales, y la emergencia de conflictos de poder aún no resueltos. El artículo argumenta que los debates sobre ajuste espacial y gestión de los recursos naturales deben prestar especial atención a los cambios en las relaciones sociales y estructuras de poder que cada elección de escala conlleva, dentro de cada contexto histórico y geográfico concreto. El segundo artículo (Capítulo 5) estudia el impulso dado al uso de instrumentos económicos como alternativa a la actuación del sector público en la asignación y gestión de los recursos naturales. El caso del agua está en la vanguardia de estos procesos y está resultando especialmente controvertido. En la Unión Europea, las políticas de agua enfatizan de manera creciente la utilización de instrumentos económicos para mejorar la asignación equitativa y la eficiencia en la utilización de recursos escasos. Sin embargo, pocos estudios analizan la operatividad práctica de estos instrumentos y hasta qué punto sirven para alcanzar los objetivos propuestos. El artículo contribuye a este debate mediante el análisis de la experiencia con los mercados de agua en España, el único país en la Unión Europea donde están operativos. Estudia los contratos de cesión de derechos entre usuarios del Tajo y el Segura durante la sequía del 2005-2008. El trabajo analiza el proceso institucional de mercantilización del agua en España. Demuestra que el uso de los mercados requiere un intenso proceso de desarrollo institucional para facilitar y promover su funcionamiento. Además argumenta que estas instituciones tienden a favorecer los intereses de unas élites claramente identificables, en lugar del interés público que supuestamente defienden. El tercer artículo (Capítulo 6) estudia la transición desde enfoques jerárquico-administrativos de gestión del agua hacia enfoques de gobernanza más transparentes, multi-nivel y participados. Dicha transición ha alterado la geografía de actores, escalas de gestión y medios empleados para influir sobre las decisiones. En España, donde el paradigma hidráulico ha dominado desde principios del siglo pasado, la participación en las decisiones sobre el agua ha estado limitada a los usuarios económicos del agua. El proceso de planificación hidrológica emprendido bajo el paraguas de la DMA prometía una transformación de este contexto, con la incorporación de intereses ambientales, usuarios no económicos y el público en general a los debates sobre planificación y gestión. Este proceso coincidió con la expansión del uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) por parte de la administración del agua, potenciando su capacidad de generar y distribuir información y datos. Las TIC también son utilizadas por los movimientos sociales y otras partes interesadas como instrumento para comunicarse, colaborar en red, y cuestionar los paradigmas dominantes y los discursos oficiales sobre el agua, en el contexto más amplio de emergencia de la 'tecnopolítica'. El artículo investiga hasta que punto y de qué manera las TIC pueden estar proporcionando nuevas instrumentos para la gestión participada y contribuyendo a alterar los equilibrios de poder existentes. Para ello, se analizan diversos ejemplos donde las posibilidades de trabajo en red que proporcionan las TIC han permitido la articulación de grupos de interés y agentes sociales (lo que hemos denominado redes ciudadanas del agua o citizen water networks - CWN) que han logrado cuestionar la visión hegemónica sobre el agua. El análisis de estos ejemplos ayuda a entender las oportunidades y limitaciones que proporcionan las TIC, y su relación con modos tradicionales de movilización social, para crear nuevas herramientas de involucración social en los procesos de gobernanza del agua. También pone de manifiesto que el bajo perfil democrático de la administración del agua en España limita el potencial de la TIC para democratizar su gestión. Sin una voluntad real para abrir verdaderos espacios de deliberación donde todos los actores pueden participar en condiciones de igualdad, las TIC se limitarán a reforzar las capacidades organizativas y de obtención y generación de información de las CWN, pero no alterará el marco básico de toma de decisiones. El último artículo (Capítulo 7) complementa el enfoque teórico de los capítulos previos y, desde una perspectiva normativa, analiza la evolución de la política de aguas en España desde la aprobación de la Ley de Aguas de 1985. Se centra el período posterior a la transposición de la DMA (diciembre de 2003) y en el papel que juegan los usuarios económicos, intereses ambientales y ciudadanía comprometida en el desarrollo de algunos aspectos clave de la DMA: logro de objetivos ambientales, participación del público y los usuarios en la planificación y gestión del agua, y utilización de instrumentos económicos para alcanzar los objetivos de política de aguas. Utilizando distintos ejemplos ilustrativos, el artículo concluye que la necesaria transformación en objetivos, operativa y procedimientos que exige la DMA no se ha producido, en cierta medida por la resistencia de los usuarios económicos del agua que continúan dominando las decisiones. Al mismo tiempo, al calor de la DMA se han desarrollado y consolidado redes ciudadanas (CWN) que defienden los valores patrimoniales del agua y que pueden jugar un papel importante en esta necesaria transformación. En cualquier caso, las reformas que se han producido en los tres ejes de la política de aguas analizados han sido más formales que substantivos, y las principales decisiones sobre el agua siguen respondiendo a los intereses y prioridades de la tradicional comunidad política del agua.

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